Papp Kornél: Az egyházi közoktatás finanszírozása

A finanszírozás jogi háttere – alkotmányos alapelvek, állampolgári jogok

Az Alkotmány különleges törvény, alaptörvény, melyben az állam önmagát korlátozva biztosítja polgárai számára az alapvető jogokat (az állampolgári jogokat), megszabja a hatalom gyakorlásának törvényes kereteit. A XVIII. században a személyi, a szólás-, sajtó- és egyesülési szabadság, a vallás- és a tanszabadság jelentette a leglényegesebb állampolgári jogokat. A tanszabadság elve annyit jelentett, hogy minden ember szabadon eldöntheti, hogy hogyan és kitől kíván tanulni, ill. tanítani, s emellett az államtól való függetlenséget is hangsúlyozták.

A XIX. századi jogpozitivista felfogás az állam által polgárai számára biztosított jogként fogta fel az állampolgári jogot: gazdasági (a munkához való jog), szociális (a társadalombiztosítás garantálása), kulturális jog (a művelődéshez való jog). Ez az állam aktív részvételét kényszerítette ki. A művelődéshez való jog az állam olyan kötelezettségvállalása, amely az állampolgárok számára biztosítja a művelődés lehetőségét, sőt az állampolgárokat ösztönzi tudásuk gyarapítására. Magyarországon az 1868., 1907., 1926., 1940. évi törvények szabályozták az állami kötelezettségvállalást, s a II. világháború végéig a tanszabadság is megmaradt.

A harmadik Magyar Köztársaság 1989. október 23-án hatályba lépett módosított Alkotmányának (mely az 1949. évi XX. törvény módosításával jött létre) 70/F. §-a foglalkozik a művelődéshez, az oktatáshoz való jog rögzítésével. Az államnak az Alkotmányban rögzített feladata a művelődéshez való jog biztosítása, de emellett a szabad vallásgyakorlat és a szabad iskolaválasztás biztosítása is fontos alapelv. Az alapfokú oktatás megszervezése kötelező állami feladat és az minden állampolgár számára ingyenes és kötelező. Az állam a polgárok igényei szerint közép- és felsőfokú oktatási intézményeket hoz létre, tart fenn ill. támogat. Ezeknek mindenki számára hozzáférhetőnek kell lenni. Az állam ezenkívül vállalja az állampolgárok iskolán kívüli művelődésének támogatását is.

1949/XX. tv. 70/F §: „(1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.
(2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.”

Az Alkotmány 70/J §-a szerint: „A Magyar Köztársaságban a szülők, gondviselők kötelesek kiskorú gyermekük taníttatásáról gondoskodni.” A 67.§ (2) bekezdése pedig: „a szülőket megilleti az a jog, hogy a gyermeküknek adandó nevelést megválasszák”. A Magyar Köztársaságban alkotmányos alapjog a szabad intézményválasztás. Az állam nem tehet különbséget az állampolgári kötelezettségét teljesítő [70/J §] és alkotmányos jogaival élő [67. § (2)] adófizető szülő és szülő között.

A művelődéshez és az oktatáshoz való jog deklarálása még nem jelenti a jog érvényesíthetőségét és érvényesülését. Szükség van az alkotmányos jog kifejtésére, a szervezeti és az anyagi garanciák megjelenítésére. Ezt a jogot az Országgyűlés az önkormányzati, a közoktatási, a felsőoktatási és a szakképzési törvényben szabályozott módon biztosítja. A közigazgatási rendszerbe helyezve, a tanügy-irányítási és tanügy-igazgatási tevékenység keretében végzi az állam a szervezési, koordinálási, igazgatási és hatósági feladatait. A tanügy-igazgatási tevékenység szintjei: központi, regionális, helyi települési (fenntartói) és intézményi.

Az oktatási ágazaton belüli szintenkénti munkamegosztás eredményeként alakul ki az azonos szintű és fajtájú tanügy-igazgatási szervek feladatköre. Ezt tükrözi a hatáskör (egy adott szerv milyen ügyben hozhat döntéseket, milyen jogi eszközöket vehet igénybe feladatai ellátásához). A hatáskör nemcsak jogot, hanem kötelességet is jelent egyben. A hatáskör fogalmával összefüggésben értelmezhető az illetékesség fogalma, vagyis mely területre és mely szervekre, szervezetekre terjed ki az adott szervezetnek a döntési, irányítási és ellenőrzési jogköre. A hatáskört akkor lehet gyakorolni, ha párosul az illetékességgel.

A közoktatásról szóló 1993/LXXIX. tv. 1. §-a kimondja, hogy a közoktatási törvény fenntartótól függetlenül az egész oktatási ágazatra érvényes szabályozás. A nem önkormányzati fenntartók esetében az eltérési lehetőségeket a közoktatási törvény (1993/LXXIX. tv.) 81. §-a tartalmazza. Az eltérési lehetőségek nem érintik a központi és a regionális állami tanügy-igazgatási szintek hatáskörének illetékességét a nem önkormányzati fenntartókra illetve intézményeikre nézve. A nem önkormányzati fenntartók a törvényességi felügyeletet gyakorló jegyzőn [óvoda és általános iskola esetén] illetve főjegyzőn [alapfokú művészetoktató intézmény, középiskola, kollégium, gyógypedagógiai oktató-nevelő intézmény és többcélú intézmény esetén]  keresztül kapcsolódnak a helyi illetve a regionális tanügy-igazgatási szinthez. Mindez – tehát a törvényességi felügyelet gyakorlása – nem jelenti azt, hogy a nem önkormányzati intézményfenntartók részesülhetnének a helyi ill. a regionális forrásokból közoktatási rendszerük működtetésére. Az állam feladata biztosítani a nem önkormányzati fenntartók intézményeinek működtetéséhez szükséges anyagiakat is. Ez fakad az Alkotmány 70/F § (2) bekezdéséből, illetve a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 2. § (3) bekezdéséből:

1993/LXXIX. tv. 2. § (3) bekezdés: „A közoktatás rendszerének működtetése az állam feladata.”

A szülők számára a szabad iskolaválasztás lehetősége csak akkor valósulhat meg a gyakorlatban, ha lehet intézmény és intézmény között választani – akár világnézeti elkötelezettsége alapján is. Az államnak kötelessége működtetni a sokszínű magyar közoktatást. Az állam és az egyház szétválasztásának alkotmányos elve nem az állami finanszírozás ellen szól, mint ahogy azt liberális elveket valló körök sokszor kifejtik. Az egyes nem önkormányzati fenntartói körök, így az egyházak is külön szabályozhatják belső tanügy-igazgatási rendszerüket. Az állami és az egyházi tanügy-igazgatási rendszer azonban nem kapcsolódhat össze. Az erre tett kísérletek ütköznek a Magyar Köztársaság Alkotmányának (1949/XX. tv.) 60. § (1) és (3) bekezdésében foglaltakkal, illetve a lelkiismereti és vallásszabadságról, valamint az egyházakról szóló 1990/IV. tv. 15. § (1)–(2) bekezdéseivel:

1949/XX. tv. 60. §: „(1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságára.
(3) A Magyar Köztársaságban az egyház az államtól elválasztva működik.
1990/IV. tv. 15. §: „(1) A Magyar Köztársaságban az egyház az államtól elválasztva működik. (2) Az egyház belső törvényeinek, szabályainak érvényre juttatására állami kényszer nem alkalmazható.”

Az állam tehát csupán akkor képes megfelelni a művelődéshez és az ingyenes oktatás biztosításához való alkotmányos jogok érvényesítése terén vállalt kötelezettségeinek – a közoktatásról szóló törvényben rögzített működtetési feladata alapján –, ha a közoktatás működtetésével együtt járó költségek fedezetét a gyermekhez ill. tanulóhoz telepíti. Ezt az elvet követi az 1998. január 1-jével hatályba lépett, az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeiről szóló 1997. évi CXXIV. törvény is.

5. §: „(1) „Az egyházi intézményfenntartók által ellátott nevelési-oktatási, felsőoktatási, kulturális, szociális, egészségügyi, sport, illetőleg gyermek- és ifjúságvédelmi tevékenységek központi költségvetési finanszírozása az állami és önkormányzati intézményekre vonatkozó általános szabályok alapján, azokkal azonos mértékben történik.” 
6. §: „(1) Az egyházak további támogatásra (a továbbiakban: kiegészítő támogatás) jogosultak, amelynek alapja a közszolgáltatásokban részesülők azon döntése, ahogyan az adott egyház által fenntartott intézmények közszolgáltatásait igénybe veszik.
(2) Az (1) bekezdés szerinti kiegészítő támogatás meghatározása minden évben a költségvetési tervezéskor ismert adatok alapján történik, az éves költségvetésről szóló törvényben, a közoktatási, illetve a szociális szolgáltatások igénybevételének figyelembevételével.
(3) A kiegészítő támogatás összegének számításához az önkormányzatok adott ágazati működési kiadásainak és felújítási költségeinek összegét csökkenteni kell az intézményi saját bevételekkel, továbbá a közoktatásra központosított előirányzatból adott olyan külön támogatással, amelyhez pályázat útján az önkormányzati és egyházi fenntartó, illetve intézményei egyaránt hozzájuthatnak. Az így megállapított összegből határozandó meg a normatív támogatás aránya és a kiegészítő támogatás számított összege.
(4) Az (1) bekezdés szerinti támogatás a közoktatási ágazatban a megyei, fővárosi Közoktatási Fejlesztési Tervekben szereplő egyházi nevelési és oktatási intézmények gyermekei és tanulói után számítandó.
(5) A kiegészítő támogatásra vonatkozó önkormányzati tervezett és tényleges adatok ismeretében az eltérés az érintett egyházzal történő egyeztetésnek megfelelően az éves költségvetés végrehajtásáról szóló törvényben előírtak szerint kerül rendezésre.”

Az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeiről szóló törvény már az elnevezésében is különbséget tesz az egyházak támogatása és az egyházak közcélú tevékenységének, vagyis közszolgálatának a támogatása között. A szélesebb társadalom, de a közszereplők is előszeretettel keverik az egyház támogatását a közszolgálati tevékenység támogatásával. Ez utóbbi kizárólag az ellátottak (pl. a közoktatásban részt vevők) ellátására fordítódik, s nem a templomok fenntartására, s az egyházi szervezetek működtetésének biztosítására.

A fenti törvény megkülönbözteti a központi költségvetési finanszírozást (5. §) – mely az állami és önkormányzati intézményekkel mindenben azonos szabályok alapján és mértékben történik (alapnormatívák, kiegészítő normatívák, kötött felhasználású támogatások) – és az önkormányzatok saját támogatását helyettesítő (közoktatási) kiegészítő támogatást (6. §). Ez utóbbi mértékét szintén a mindenkori költségvetési törvény határozza meg [6. § (2)], számításának módszere pedig a következő: az önkormányzatok saját (ágazati, közoktatási) működési kiadásainak és felújítási költségeinek összegét csökkenteni kell az önkormányzati intézmények saját bevételeivel (melyekkel az egyházi intézmények is nyilvánvalóan rendelkeznek), valamint minden olyan pályázati támogatással, melyhez az egyházi fenntartó is hozzájuthatott [6. § (3)]. Az így kapott összeget el kell osztani az önkormányzatok feladatellátásában részt vevő gyermek ill. tanulói létszámmal, így a közoktatási kiegészítő támogatás normatívája egy átlag, mely az önkormányzatoknak saját forrásból a közoktatásra fordított költségeinek az átlaga. Vannak önkormányzati fenntartók tehát, akik ez átlag felett költenek a közoktatásra, s természetesen vannak önkormányzati fenntartók, kik ez átlag alatt költenek a közoktatásra.

Tekintettel arra, hogy a tényleges önkormányzati kiadások összege tényszerűen csak az adott tárgyévi költségvetés végrehajtása után derül ki, a mindenkori költségvetési törvényben meghatározott kiegészítő támogatás normatívája csupán előleg, mely az elszámolás után, az állami költségvetés végrehajtásáról szóló törvény elfogadása után egészíthető ki a közoktatási kiegészítő támogatás tényleges összegére [6. § (5)]. A zárszámadási törvény parlamenti jóváhagyására mindig a tárgyévet követő esztendő október-november hónapjaiban kerül sor, így a közoktatási kiegészítő támogatás elszámolása sem történhet december hónapnál előbb. Az egyházi fenntartók ily módon 12-23 hónappal később tudják ugyanazt az összeget fordítani intézményeik működtetésére, mint az önkormányzati ráfordítás átlaga.

Az egyházi közoktatás finanszírozása tehát úgy történik Magyarországon, hogy minden egyházi nevelési-oktatási intézmény fenntartója megkapja növendékei után azt az alapnormatívát, amelyet az ugyanazon korosztályú és feladatellátású [iskolatípusú] intézményt fenntartó önkormányzat megkap. Hasonlóképpen juthat hozzá az egyházi fenntartó is az ún. kiegészítő támogatásokhoz [napközis foglalkozás, iskolaotthon, fejlesztés, felzárkóztatás, roma kisebbségi nevelés, nemzetiségi oktatás, kulturális, egyéb szabadidős és egészségfejlesztési feladatok, diáksport, diákétkeztetés, tankönyvellátás, minőségfejlesztési feladatok stb.] és a kötött felhasználású támogatásokhoz [pedagógus továbbképzés, informatikai fejlesztési feladatok stb.].

Mindezeken kívül – az önkormányzati saját ráfordítást helyettesítendő – az egyházi fenntartók hozzájuthatnak még a közoktatási kiegészítő támogatáshoz. Ennek előlegét az Országgyűlés a költségvetési törvényben határozza meg a mindenkori Kormány javaslatára. Megbecsülik azt az összeget, amelyet az előző évben [tehát a tárgyalandó költségvetés előtt két évvel] az önkormányzati fenntartókon keresztül egy-egy ellátott után kaptak az önkormányzati intézmények országos átlagban, s ezt az átlagot kapják az egyházi fenntartók kiegészítésül. A kiegészítő támogatás pontos összege függ még az alapnormatíva változásától. Ha nagyobb mértékben nő az alapnormatíva, akkor a kiegészítő támogatás kisebb mértékben, sőt akár csökkenhet is [mint ahogy ez 2000-ben történt]. 2005-ben azonban a kiegészítő támogatás csökkenésének más okai voltak.

Az alapnormatíva a működési költségeknek csak 40-70 %-át fedezi [iskolatípustól és a helyi tárgyi-személyi feltételektől függően]. Az önkormányzatok egy részének vannak saját bevételei is, s kapnak több egyéb jogcímen is normatív támogatást a költségvetéstől. Így lényegesen többet fordíthatnak intézményeikre, mint az azokra kapott alapnormatíva. Minderre az egyházaknak nincs lehetőségük. Ráadásul az egyházak nem kaphatták vissza a múlt század közepén eltulajdonított infrastruktúrájukat, kisebb-nagyobb földjeiket, és azokat az ingatlanaikat sem, amelyek a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. törvény hatályba lépésekor (1997. július 30.) már nem voltak állami vagy önkormányzati tulajdonban.

A kiegészítő támogatás rendszere az Alkotmánybíróság 1997. április 25-i állásfoglalása nyomán valamint a Kormány és az Apostoli Szentszék között megkötött megállapodás alapján jött létre, tehát alkotmányos és nemzetközi garanciák is biztosítják. A 22/1997. (IV. 25.) AB-határozat szerint

„a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (...) alkalmazásánál alkotmányos követelmény, hogy az állam vagy a helyi önkormányzat az egyházi jogi személyek által fenntartott közoktatási intézmények muködéséhez a hasonló állami és önkormányzati intézményekével azonos mértéku költségvetési támogatáson kívül olyan arányú kiegészíto anyagi támogatást nyújtson, amilyen arányban ezek az intézmények állami vagy önkormányzati feladatokat vállaltak át.“

A Magyar Köztársaság és az Apostoli Szentszék között 1997-ben aláírt megállapodás jegyzőkönyve a kiegészítő támogatás megállapításáról a következőket tartalmazza:

„E támogatás kiszámításához – minden évben a költségvetési tervezés keretében az ott szereplő adatok alapján külön a közoktatásra és külön a szociális ellátásra – az önkormányzatok adott ágazati muködési kiadásainak és felújítási költségeinek összegét csökkenteni kell az intézményi saját bevétel összegével. Az így kapott támogatandó kiadási összegből határozandó meg a normatív támogatás aránya, s ennek megfelelően kell megállapítani a kiegészítő támogatás összegét. A fentiek szerint számított kiegészítő támogatás összegéből levonható a közoktatásra a központi eloirányzatból adott olyan külön támogatás összege, amelyhez pályázat útján az önkormányzati és az egyházi fenntartó, illetve intézményei egyaránt hozzájuthatnak.“

1997-ben tehát egy alkotmánybírósági határozat és egy nemzetközi szerződés hatására olyan finanszírozási rendszer alakult ki, mely nem csupán a környező országok szintjén, de az Európai Unió szintjén is megállja a helyét, törekszik arra, hogy az állami felelősség szektorsemlegesen érvényesüljön az intézményrendszer fenntarthatósága terén. Természetesen az ördög a részletekben rejlik, tehát tág köre van azoknak a támogatási formáknak, mely más tárcákon [pl. Belügyminisztériumon] ill. az önkormányzatokon keresztül jut a közoktatásra, s beszámításuk a kiegészítő támogatás keretbe nem [vagy csupán később] történik meg. A rendszer azonban 2004-ig közmegelégedésre működött. 2004 őszén, a 2005. évi állami költségvetés egyeztetés nélküli beterjesztésével azonban a Kormány megingatta a finanszírozás hetedik esztendeje működő egyensúlyát.

Hangsúlyeltolódások a 2005. évi költségvetés tervezésekor

A 2005. év költségvetésének tervezésekor az Oktatási Minisztérium részéről teljesen új érvelés jelent meg az alkotmányos alapjogokról, így az iskolaválasztás szabadságáról, a közoktatás ingyenességéről és az állami felelősségvállalásról. Nem változott, hogy a szülő szabadon választhatja meg, hogy gyermekét melyik óvodába, iskolába, kollégiumba íratja be. A közoktatási közfeladat ellátása, megszervezése továbbra is az önkormányzatok feladata marad. [Az önkormányzat megszervezheti a feladatellátást intézmény fenntartásával, intézményfenntartói társulás kialakításával, de nem önkormányzati fenntartású intézmények is segíthetnek, részt vehetnek a kötelező önkormányzati feladat ellátásában.] A helyi önkormányzat kötelessége biztosítani, hogy legyen olyan óvoda, illetve általános iskola, amelyik nem tagadhatja meg a gyermek felvételét. A közoktatás feladatainak ellátásában – saját elhatározásuk alapján – vesznek részt alapítványok, egyházak, gazdálkodó szervezetek.

Az új ideológia szerint azonban az állam a közoktatásról szóló 1993. törvény 2. § (3) bekezdésében rögzített felelősségét áthárítja a fenntartókra. Az intézmények fenntartása valóban nem az állam feladata, hanem a fenntartóé, viszont azáltal, hogy az állami költségvetés 2005. január 1-jétől megszűnteti az azonos elvű és mértékű finanszírozás gyakorlatát, a szülők szabad iskolaválasztásának alkotmányos jogát csorbítja. Három történelmi egyház ennek okán fordult 2005 márciusában az Alkotmánybírósághoz.

A költségvetési vita 2004 végén valójában nem az összegekről szólt, hanem az alkotmányos alapelvek és állampolgári jogok érvényesüléséről. 1997. óta, tehát az Alkotmánybíróság határozata, a Magyar Köztársaság és az Apostoli Szentszék közötti megállapodás megkötése, valamint az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeiről szóló 1997. évi CXXIV. törvény hatályba lépése óta jelentősen átalakult a fogalmi környezet, az alapelvek viszont nem változtak.

A költségvetési megszorításoktól szenvedő Oktatási Minisztérium a határozatlan fogalmak kihasználva igyekezett csökkenteni a nem önkormányzati fenntartók állami támogatásának arányait. Hangoztatta azt is, hogy ha az önkormányzattól vesz át egy fenntartó közoktatatási feladatot, akkor megvizsgálandó, hogy az anyagi terhek hordozásában az önkormányzatnak is részt kell-e vennie.

Az egyházak, a nem önkormányzati fenntartók továbbra is az alapelvek szilárdságára hívták fel a figyelmet, s hangsúlyozták a mindenben azonos elvű és mértékű finanszírozás alkotmányos kötelezettségét. A nemzetközi kötelezettség miatt az Oktatási Minisztérium szándéka kizárólag a Magyar Köztársaság és az Apostoli Szentszék közötti 1997. évi megállapodás felülvizsgálatával teljesedhet. [Furcsa, de végső soron igaz: egy nemzetközi szerződés szavatol Magyarországon alkotmányos alapjogokat.]

A tisztázatlan fogalmak első áldozata – a gyógypedagógiai oktatás

Az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeiről szóló 1997. évi CXXIV. törvény 6. § (1) bekezdése szerint: „Az egyházak további támogatásra (a továbbiakban: kiegészítő támogatás) jogosultak, amelynek alapja a közszolgáltatásokban részesülők azon döntése, ahogyan az adott egyház által fenntartott intézmények közszolgáltatásait igénybe veszik.” Nem azt rögzíti a törvény, hogy közoktatási intézményben kell igénybe venni a szolgáltatást, hanem azt, hogy az egyház által fenntartott intézményben a közszolgáltatást. Nem közoktatási intézmények tanulólétszáma, hanem a közoktatási közfeladat ellátásában való részesülés az alapja a kiegészítő támogatás igénylésének.

Létezik ugyanis két közoktatási feladat melyet nem csupán közoktatási intézmény keretei között lehet folytatni: a korai fejlesztést és a fejlesztő felkészítést végezni lehet nem közoktatási intézményben is (pl. egészségügyi gyermekotthon vagy pedagógiai szakszolgálat). Az Oktatási Minisztérium 2003 őszétől megkísérelte e két területet kivenni a kiegészítő támogatás köréből visszamenőlegesen 2003. január 1-jétől.

A Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény 33. § (14) a) pontja a következőképp határozza meg az igényjogosultságot: „amely a fenntartó egyházakat egyházanként illeti meg az így figyelembe vehető óvodai ellátottak, iskolai közismereti oktatásban, szakképzési elméleti oktatásban, gyógypedagógiai oktatásban résztvevők létszáma alapján”.
A Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXII. törvény (14) a) pontjának utolsó mondata a következőképp zárul: „…amely a fenntartó egyházakat egyházanként illeti meg az így figyelembe vehető óvodai ellátottak, iskolai közismereti oktatásban, szakképzési elméleti oktatásban, gyógypedagógiai oktatásban résztvevők létszáma alapján.”
A Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről szóló 2003. évi CXVI. törvény 34. § (2) a) pontja pedig szóról szóra ugyanígy rendelkezik: „amely a fenntartó egyházat illeti meg az így figyelembe vehető óvodai ellátottak, iskolai közismereti oktatásban, szakképzési elméleti oktatásban, gyógypedagógiai oktatásban résztvevők létszáma alapján.”

A Magyar Köztársaság mindenkori költségvetési törvényének normaszövege 2000. óta „gyógypedagógiai oktatás” kifejezést használja, mely alatt egyik esetben sem tesz különbséget aszerint, hogy integrált vagy szegregált oktatásról van-e szó. A 2004. évi költségvetéséről szóló 2003. évi CXVI. törvény 3. számú mellékletének 21. pontja rögzíti a gyógypedagógiai oktatás területeit: a) gyógypedagógiai (konduktív pedagógiai) ellátás, b) korai fejlesztés, gondozás, c) fejlesztő felkészítés. A konduktív pedagógiai ellátás az integrált, míg a korai fejlesztés, gondozás [3-6. év] és a fejlesztő felkészítés [5-16. év, de szakértői javaslattal 18. évig meghosszabbítható] a szegregált gyógypedagógiai oktatás.

A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. tv. egyértelműen alátámasztja a fentieket:

30. § (1) bekezdés: „A sajátos nevelési igényű gyermeknek, tanulónak joga, hogy különleges gondozás keretében állapotának megfelelő pedagógiai, gyógypedagógiai, konduktív pedagógiai ellátásban részesüljön attól kezdődően, hogy igényjogosultságát megállapították. A különleges gondozást – a gyermek, tanuló életkorától és állapotától függően, a 35. § (2) bekezdésében meghatározott szakértői és rehabilitációs bizottságok szakértői véleményében foglaltak szerint – a korai fejlesztés és gondozás, az óvodai nevelés, az iskolai nevelés és oktatás, a fejlesztő felkészítés keretében kell biztosítani. A korai fejlesztés és gondozás megvalósítható otthoni ellátás, bölcsődei gondozás, fogyatékosok ápoló, gondozó otthonában nyújtott gondozás, gyermekotthonban nyújtott gondozás, gyógypedagógiai tanácsadás, korai fejlesztés és gondozás keretében biztosított fejlesztés és gondozás, konduktív pedagógiai ellátás keretében.”

A gyógypedagógiai ellátás = különleges gondozás három területe: konduktív ellátás, korai fejlesztés és fejlesztő felkészítés. A gyógypedagógiai ellátáson belül megkülönböztethetünk gyógypedagógiai oktató tevékenységet, képességfejlesztő tevékenységet, logopédiai kezelést, stb. A gyógypedagógiai oktatás: tanulásra, tartós tudásra, ismeretek szerzésére , megértésére, megtartására, a tananyag közvetítésére, rendszerezésére, rögzítésére, ismétlésére, ellenőrzésére  a tanulás irányítására  való pedagógiai tevékenység, amely gyógypedagógiai , speciális módszerekkel történik (pl. hallássérültek kiejtéstanításának módszere). A gyógypedagógiai a gyógypedagógiai oktatásra úgy tekint, mint amely a különleges gondozás mindhárom területén megjelenik. Mindhárom terület részben több, részben pedig kevesebb az oktatásnál.

Az Oktatási Minisztérium államigazgatási határozatban utasította el két fokon [helyettes államtitkári és miniszteri szinten is] a Magyarországi Református Egyház igényét a kiegészítő támogatás folyósítására, s az egyház – az eddigi gyakorlattal ellentétben – próbapert indított, azaz a Fővárosi Bíróságtól kérte az államigazgatási határozat megsemmisítését. A közigazgatási perben 2005. május 11-én megszületett ítélet igazolta az egyház érvelését, s a minisztériumot új eljárás lefolytatására kötelezte, ami nem lehet más, mint a korai fejlesztés és a fejlesztő felkészítés utáni közoktatási kiegészítő támogatás folyósítása.

Amennyiben a gyógypedagógiai oktatás kifejezést az oktatási tárca álláspontja szerint értelmeznénk, úgy szerepeltetése a költségvetési törvényben 1998. óta felesleges. A gyógypedagógiai (konduktív) ellátásban részesülő gyermekek, tanulók ugyanis részt vesznek az óvodai nevelésben, az iskolai oktatásban vagy a szakmai elméleti képzésben. [A többlettámogatást az alapnormatíva terén az egyéni fejlesztő foglalkozások tartásáért veheti igénybe az intézményfenntartó, a kötelező foglalkozások időkeretét együtt töltik a csoport/osztály közösségével.] Pontosan a korai fejlesztés és a fejlesztő felkészítés, mint közoktatási feladat indokolja a gyógypedagógiai oktatás külön meghatározását a költségvetési törvényben. A létszámjelentő adatlapok közül a korai fejlesztés a 010-OM, a fejlesztő felkészítés a 080-OM sorszámot viseli. A gyógypedagógiai (konduktív) ellátásnak nincs külön adatlapja a fenti állítás miatt. Nem önálló területe az oktatásnak, csak részterülete.
Az Oktatási Minisztérium mindezeket észlelvén a 2005. évi költségvetés normaszövegében már – az egyház szerint önmagában is leleplező – változtatásokat kezdeményezett:

A Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény 30. § (2) a) pontja pedig így rendelkezik: „amely a fenntartó egyházat illeti meg az így figyelembe vehető óvodai ellátottak, iskolai közismereti oktatásban, szakképzési elméleti oktatásban, gyógypedagógiai oktatásban résztvevők – a 3. számú melléklet 19. a) , 20/ aa), ba), c), d) és 21/ aa), b) pontjaiban figyelembe vehető – létszáma alapján.”

2005. január 1-jétől tehát a jogvitától függetlenül megvonták a korai fejlesztés és a fejlesztő felkészítés közoktatási kiegészítő támogatását. Mivel a normaszöveg ilyen irányú módosítása – az egyházak álláspontja szerint – sérti a korábban már említett alkotmányos elveket, a történelmi egyházak 2005 márciusában megfogalmazott alkotmánybírósági beadványa e változtatás megsemmisítését is kérte az Alkotmánybíróságtól.

2005. január 1-jével megszűnt az önálló alapfokú művészetoktatási intézmények tanulólétszáma utáni kiegészítő támogatás is. Az egyházaknak jelentős összegeket kell mozgósítaniuk annak érdekében, hogy a művészetoktatás terén is megmaradjon a szülők szabad iskolaválasztási joga.

A két piramis-szerkezet összevetése – Mennyi is az annyi?

Az Oktatási Minisztérium részéről a 2005. évi költségvetési vitában olyan számadatok hangzottak el, melyek megmutatták a kiegészítő támogatás rendszerének egyik vitatott pontját. az Oktatási Minisztérium szerint 2004-ben egy egyházi iskolába járó diák 482.000.- Ft állami támogatásban részesült, míg önkormányzati társa csak 408.000 Ft-ot kapott . Az Oktatási Minisztérium érvelése szerint az egyházi intézményben tanuló diák állami (normatív és kiegészítő) támogatása magasabb egy önkormányzati intézményben tanuló diákénál. Az oktatási miniszter más számadatokat használva, de ugyanerre a következtetésre jutott 2004 decemberében egy interpellációra adott válaszában a megelőző 4 pontosabban 3 esztendőt tekintve, hisz 2001-ben vélte felbomlani „az egyházak javára” a finanszírozás rendszerét:

Év

Önkormányzati intézmények (Ft/fő)

Egyházi intézmények (Ft/fő)

2000

226.353

214.693

2001

255.624

272.744

2002

319.776

323.150

2003

411.508

456.509

Az érveléssel kapcsolatban az egyházak a következő problémákra hívták fel a figyelmet: Először is, a 2004. esztendőről 2004-ben nem állhatnak tényadatok rendelkezésre, csupán a tervezési adatok. Legjobb esetben a Magyar Államkincstár által kiutalt összegek tényként kezelhetők, viszont az önkormányzatok részéről az oktatásra fordított összegek nem lehetnek ismeretesek.

Az OM számításában a normatíva eltérésének az oka az is lehet, hogy az egy főre jutó normatívát nem súlyozott, hanem egyszerű számtani átlag alapján számították. Mivel pedig az önkormányzati iskolaszerkezetben magasabb az óvodák és általános iskolák aránya, mint az egyháziaknál, az óvodai és az általános iskolai normatíva pedig értelemszerűen alacsonyabb, mint a középiskolai, így kimutatható a valóságban nem létezik a különbség. Amennyiben az egyházi óvodák finanszírozását az önkormányzati óvodákkal vetik egybe, akkor az önkormányzati óvodák normatív támogatása a magasabb, s ugyanez érvényes a közoktatás minden egyes területére. [Ráadásul az egy főre jutó támogatás számításánál az oktatási tárca nem azzal a gyermek- és tanulólétszámmal számolt, mint amivel a tervezés történt – s amilyen létszám alapján azt az egyházaknak folyósították –, de nem is azzal, amellyel a 2003. évi elszámolás készült.]

Kicsit konkrétabban a következő számokkal lehet az egyházak álláspontját alátámasztani: A „Statisztikai tájékoztató – Oktatási évkönyv 2003/2004.” című oktatási minisztériumi kiadvány szerint az óvodai nevelés terén 313 ezer önkormányzati óvodás gyermekre 7 ezer egyházi óvodás gyermek jut, tehát minden 44. óvodás jár egyházi óvodába. A gimnáziumokat vizsgálva kiderül, hogy 151 ezer önkormányzati gimnazistára jut 31 ezer egyházi gimnazista, tehát minden 5. gimnazista egyházi gimnáziumba jár. A többi intézménytípus aránya e kettő között helyezkedik el. A 2004. évi költségvetés adatai szerint pedig egy óvodás normatívája 189.000 Ft/gyermek, míg a gimnazistáé 248.000 Ft/tanuló.

Az önkormányzati és az egyházi oktatási rendszerek szerkezete igen eltérő: az önkormányzati egy piramis [a legtöbb gyermek óvodába jár, a legkevesebb a gimnáziumba, az olcsóbb szinten sokan, a drágábba kevesebben], az egyházi pedig fordított, csúcsára állított piramis [az olcsóbb óvodát kevesen, a drágább gimnáziumi oktatást sokan veszik igénybe]. Ennek immár történelmi okai vannak, hisz a diktatúra idején csupán 10 egyházi középiskola (és más nem) működhetett, s az újraindítás után az egyházak először a gimnáziumi oktatást állították helyre. Természetes az is, hogy az óvodánál és az általános iskolánál a közeli önkormányzatit választják, ám a gimnáziumi oktatásnál már alaposabban mérlegelve az egyházi iskolát keresik.

Tényadatokat tehát 2004 őszén csak a 2003. évről lehetett ismerni, mivel a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló törvényt 2004. október 25-én elfogadta az Országgyűlés, hitelesítve ezzel a számításokat is. Eszerint 2003-ban az egyházi közoktatási kiegészítő támogatás diákonként 17.929 Ft-tal alacsonyabb volt, mint az önkormányzati intézményekben, így az egyházaknak 2003. évre további 1,4 MrdFt támogatás járt, amit 2004 december 23-án át is utalt az Oktatási Minisztérium.

A hitelesített 2003. évi tanulói létszámadatok jól mutatták, hogy az Oktatási Minisztérium által megadott létszám és egyéb adatok mennyire eltérnek a kiegészítő támogatás alapjául szolgáló, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvényben figyelembe vett és az Állami Számvevőszék által leellenőrzött adatoktól.

A számokról kitört vita felhívta a figyelmet arra, hogy az önkormányzatok által a közoktatásra fordított összegek továbbra sem különülnek el feladatonként: korai fejlesztés, óvodai nevelés, alapfokú oktatás, középfokú oktatás, szakképzés, kollégiumi nevelés, alapfokú művészetoktatás, fejlesztő felkészítés. Az Oktatási Minisztérium hangsúlyozta azt is, hogy nem lehet megállapítani, melyek azok a kiadások, amelyekkel a kötelező szolgáltatást meghaladó többletszolgáltatásokat finanszírozott az önkormányzat. Erre azonban az egyházak az azonos mérték elvét szegezték szembe.

Tény, hogy az egyházak alacsonyabb összegű közoktatási kiegészítő támogatást kapnak 2005-ben, mint 2004-ben, de főleg, mint 2003-ban (150.762 Ft/tanuló, majd 133.827 Ft/tanuló összegről 128.000 Ft/tanuló összegre csökkent a támogatás). A kiegészítő támogatás összege azonban továbbra is egységes, nem tesz különbséget a közoktatási feladatok között azon az alapon, hogy milyen mértékben fedezi azt a költségvetési támogatás. 2006 október-novemberében sor kerül majd az év végi elszámolásra az összes önkormányzati ráfordítás alapján.

Eddig az önkormányzatok az előzetes tervekhez képest minden évben többet költöttek a közoktatásra. Így reális esély van arra, hogy az év végi elszámoláskor az államnak hozzá kell tennie az egyházak kiegészítő támogatásához. Addig azonban az egyházi intézmények tucatjai nem tudnak ugyanolyan színvonalú szolgáltatást nyújtani, mint az önkormányzati intézmények. A 2004. végi számháború végülis az egyházi oktatást súlytotta, az egyházi intézményekben ellátott gyermekeket és oktatott diákokat, illetve szüleiket. Az erkölcsi kár ennél még szembetűnőbb, hisz a fenntartó típusa szerint állítottak szembe intézményeket, tanárokat, diákokat és szülőket egymással. Ez ellen tiltakoztak 2004. december 10-én az Oktatási Minisztérium előtti demonstráción az egyházi intézményekben tanuló diákok szülői és öregdiák szervezetei.

Az elszámolás szigorú rendje

„Az egyházak nem kötelesek elszámolni azzal, hogy a közoktatási feladatok megszervezéséhez kapott összeget milyen módon használják fel.“ – állította dr. Szüdi János közigazgatási államtitkár az Élet és Irodalom 2005. évi [49. évfolyam] 4. számában, sugallva a visszásságokat az állami támogatások felhasználása terén. Nem véve tudomást arról, hogy 1999. óta az egyházi fenntartók mindegyikét hites könyvvizsgáló ellenőrzi, sőt a 40 MFt [korábban 30 MFt] állami támogatásnál nagyobb összeget felhasználókat két könyvvizsgáló is köteles ellenőrizni (az alapnormatívát, a kiegészítő normatívát és a kötött felhasználású támogatás mellett a közoktatási kiegészítő támogatást külön könyvvizsgálatnak vetik alá.) A bizalmatlanság, az ellentétek élezése nem vezet sehová.

A közoktatási kiegészítő támogatás elszámolása az Oktatási Minisztérium által készített, a [mindenkori költségvetési törvény 3. számú mellékletében rögzített] alapnormatívák és a [8. számú mellékletben rögzített] kötött felhasználású támogatások elszámolására szolgáló adatlapokon történik. Az igénylés és az elszámolás szabályait a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény végrehajtásáról szóló 20/1997. (II.13.) Kormányrendelet 13-17. §-a szabályozza. A létszámjelentő és létszámelszámoló adatlapokat az intézményfenntartók megküldik az erre kijelölt szervek [a történelmi hűség kedvéért időrendben a Közigazgatási Hivatal, a Területi Államháztartási Hivatal végül napjainkban a Magyar Államkincstár) számára. Az elszámolást 1999. óta hites könyvvizsgáló jegyzi ellen.

A Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről szóló 2003. évi CXVI. törvény 34. § (6) bekezdése a következőképp szabályozza az elszámolás ellenőrzésének rendjét: „Ha a nem állami intézményt fenntartónak járó normatív hozzájárulás és támogatás, valamint kiegészítő támogatás együttes összege a költségvetési évben meghaladja a 40,0 millió forintot, az elszámolás jogszerűségét független könyvvizsgáló erről szóló nyilatkozatával kell alátámasztani.” Ugyanígy szabályoz 1999. óta minden költségvetési törvény, legfeljebb az értékhatár különbözőségével.

Tekintettel azonban arra, hogy a közoktatási kiegészítő támogatás folyósítása nem a fenntartóknak, hanem az egyházaknak történik, s ez az összeg is meghaladja a törvényben meghatározott értékhatárt, az egyházak maguk is könyvvizsgálóval ellenőriztetik a fenntartók elszámolásait, így nem csupán az értékhatár feletti fenntartók ellenőrzésére kerül sor, hanem valamennyi fenntartó elszámolásának ellenőrzésére. Ez a garanciája az állami támogatások szabályszerű felhasználásának, a tiszta gazdálkodásnak.

Az elszámolás rendje azonban felhívja a figyelmet a 20/1997. (II.13.) Kormányrendelet ellentmondásosságára. A rendelet 17/A § az egyházak számára elfogadhatatlan módon a Magyar Államkincstár területi igazgatóságainak adatszolgáltatását veszi alapul a közoktatási kiegészítő támogatás összegének megállapításához. Nem érvénysül az az elv, hogy akinek folyósítanak, s aki köteles elszámolni, ő igényli a támogatást. Az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeiről szóló 1997. évi CXXIV. törvény alapján a támogatás folyósítása a közoktatási közfeladatot ellátó egyházakat illeti meg, így nyilvánvalóan az elszámolás mellett az igénylés is őket illetheti meg.  A Magyar Államkincstár adatszolgáltatása a finanszírozás alapja, viszont közte és az egyházak között nincs jogszabályban rögzített kapcsolat. A hibás adatösszesítésből adódó finanszírozás kiesésért kamatot még a magyar állam nem fizetett az egyházaknak.

Mennyire elég az állami finanszírozás?

Az egyházi közoktatás finanszírozásának fent vázolt formája 2005-ig fedezte az egyházi közoktatási intézmények működési költségeit. Mivel 2005-ben a normatív és a kiegészítő támogatás átlagosan 2 %-kal növekedett, s közben a – működési kiadások 70-80 %-át kitevő – személyi kiadások átlagosan 10 %-os emelésével jár a kötelező közalkalmazotti illetményemelés, a működési zavarok jelei már 2005 elején [a 0. havi illetmény kifizetésekor] érezhetőek voltak. 2005-ben az állami támogatás már az intézmények működtetésére sem elégséges.

Mindehhez hozzájárul az, hogy az állami finanszírozás eddig sem fedezte az egyházi közoktatási intézmények ingatlanainak a felújítási költségeit, így azok színvonala elmarad a korszerű oktatás követelményeitől. 1948-ban ill. 1952-ben jól felszerelt iskolákat vettek el az egyházaktól, s az 1991. évi ingatlanrendezési törvény után jól lelakott, hiányos felszerelésű intézményeket vagy egyszerűen felszerelés nélküli ingatlanokat kaptak vissza az egyházak. Az oktatás XX. század eleji korszerűsége eltért a XXI. század követelményeitől, így a legsúlyosabb gondot a tornatermek hiánya okozza. Felújításhoz ill. beruházáshoz keret azonban az egyházi fenntartók számára nem áll rendelkezésre. [Az önkormányzati fenntartók a Belügyminisztérium költségvetési fejezetén keresztül még részesülhettek címzett ill. céltámogatásokban, de ez sem elegendő az önkormányzati intézményrendszer korszerűsítésére sem. Az egyházak viszont ehhez hasonló kerettel nem is rendelkeztek.] A pályáztatás rendszere – az egyházak véleménye szerint – nem jelent elegendő garanciát a támogatások szektorsemleges eljuttatásához.

Letölthető mellékletek:

Közoktatási feladatokat ellátó egyházak kiegészítő támogatása 1999-2003. 
Közoktatási feladatokat ellátó egyházak kiegészítő támogatásának arányai 1999-2004.